Analyse du rôle et des attributions de la nouvelle CIVS
Par Corinne Hershkovitch et Léa Fouché
Le 5 janvier dernier un décret n° 2024-11 est venu modifier la CIVS – Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations – en application de la loi n°2023-650 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945.
Alors que cette loi du 22 juillet 2023 avait été adoptée à grand bruit et à l’unanimité par l’Assemblée Nationale et le Sénat, le décret du 5 janvier est passé, lui, totalement inaperçu. Il nous offre toutefois l’occasion de faire le point sur l’évolution de la CIVS depuis sa création en 1999, dans un contexte historique très particulier dont il convient de retracer les contours.
Le 14 juin 1940, les Allemands entraient dans Paris. L’armée française capitulait et l’armistice était signée entre la France et l’Allemagne dès le 23 juin 1940, marquant le début d’une politique de persécutions antisémites d’une violence inouïe, dont l’une des facettes fut le pillage systématique du patrimoine juif, tant par les autorités occupantes que par le gouvernement de Vichy, fort préoccupé de conserver ce patrimoine sur le territoire français.
Devant l’ampleur de ces exactions, les forces alliées signaient à Londres dès le 5 janvier 1943 une déclaration solennelle aux termes de laquelle elles s’engageaient dans la lutte contre les expropriations pratiquées, notamment en posant le principe de la nullité des actes de dispositions accomplis par l’ennemi ou sous son contrôle.
Cette déclaration fut reprise dès le 12 novembre 1943 par le Comité Français de Libération Nationale, qui l’incorpora dans une ordonnance publiée au journal officiel de la Résistance française.
Après-guerre, la tâche d’organiser la restitution des biens spoliés a été confiée à l’Office des Biens et Intérêts Privés (OBIP) et, pour les biens culturels, à la Commission de Récupération Artistique (CRA), cette commission prenant notamment appui sur le travail essentiel mené pendant la guerre par Rose Valland[1].
Le travail de la CRA prit toutefois fin dès le 31 décembre 1949, alors que près de 16.000 œuvres avaient été retrouvées sans pouvoir être restituées, faute d’identification de leurs propriétaires légitimes. Parmi ces œuvres, 2.000 furent sélectionnées comme présentant un intérêt particulier et confiées à la garde des musées nationaux, sous la désignation « Musées Nationaux Récupération » (MNR).
En parallèle, une ordonnance n°45-770 du 21 avril 1945, portant seconde application de l’ordonnance du 12 novembre 1943, permettait « par une procédure aussi rapide et peu coûteuse que possible, aux propriétaires dépossédés de rentrer légalement en possession de leurs biens, droits ou intérêts, par application du principe de la nullité des actes de transfert » accomplis soit par le gouvernement de Vichy, soit par l’ennemi, sur son ordre ou sous son inspiration.
A compter des années 1960, le sujet des spoliations et des restitutions est tombé dans l’oubli pendant plus de trente ans, ressurgissant dans les années 1990 à la faveur de plusieurs évènements.
En 1995, un travail d’enquête important mené par le journaliste Hector Feliciano et consigné dans un livre, Le Musée disparu[2], a permis d’alerter le grand public sur l’existence de ces spoliations et leur ampleur.
En juillet 1995, le président de la République en exercice, Jacques Chirac, reconnaissait pour la première fois la responsabilité de la France dans les persécutions, la déportation et l’extermination des Juifs de France pendant la Seconde Guerre mondiale, à l’occasion du 53ème anniversaire de la rafle du Vel’d’Hiv’.
A la suite de cette déclaration, la Mission Mattéoli, instituée le 25 mars 1997, se voyait confier un travail d’enquête pour mettre au jour l’ampleur des spoliations portant sur des biens mobiliers et immobiliers pendant la Seconde Guerre mondiale.
Le rapport de la Mission, qui témoignait d’environ 80.000 spoliations bancaires, de l’aryanisation de 50.000 entreprises, du pillage de 40.000 appartements et de la spoliation de 100.000 objets d’art, préconisait la mise en place d’une instance chargée d’examiner les demandes individuelles formulées par les victimes de spoliations et d’apporter des réponses sur les mesures de réparation envisageables.
Le 3 décembre 1998, 44 États réunis à Washington adoptaient une série de principes applicables aux œuvres spoliées, encourageant le recensement de ces œuvres et la recherche d’une solution « juste et équitable » entre leurs possesseurs et leurs légitimes propriétaires.
Enfin, en 1998 était portée devant le tribunal judiciaire de Paris la première revendication fondée sur l’ordonnance du 21 avril 1945 depuis les années 1960, opposant les héritiers du collectionneur Frederico Gentili di Giuseppe au musée du Louvre.
C’est dans ce contexte et en application des préconisations de la Mission Mattéoli qu’était créée la CIVS par décret n°99-778 du 10 septembre 1999, avant que le décret du 5 janvier dernier ne modifie son nom et ses attributions.
I. Les apports du nouveau décret
Le décret du 5 janvier 2024 consacre un certain nombre de changements dans le fonctionnement de la CIVS.
Ainsi, le décret marque la diminution du mandat du rapporteur général et des rapporteurs nommés auprès de la commission, qui passe de 5 à 3 ans[3]. Ces rapporteurs sont choisis par le ministre de la justice parmi les magistrats de l’ordre judiciaire et les membres des juridictions administratives en activité ou honoraires.
Le rapporteur général désigne pour chaque dossier le rapporteur qui instruira la demande, lequel formule des propositions motivées en tenant compte non seulement des indemnisations déjà versées mais également des restitutions déjà effectuées. Le rapporteur rend compte de ses travaux au rapporteur général[4].
Si la CIVS demeure peu ou prou ce qu’elle était avant le 5 janvier 2024, l’apport majeur du nouveau décret consiste avant tout en l’application de la loi n°2023-650 du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels spoliés dans le contexte des persécutions antisémites (1), qui crée un régime différencié pour l’examen par la CIVS des requêtes relatives à des biens culturels, traités différemment en fonction de leur statut (2).
1. L’application du nouveau régime instauré par la loi du 22 juillet 2023
Le décret du 5 janvier 2024 a été pris en application des articles L. 115-3, L. 115-4 et L. 451-10-1 du code du patrimoine, issus de la loi du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations.
La CIVS, dont le nom exact devient « Commission pour la restitution des biens et l’indemnisation des victimes de spoliations antisémites » s’adapte ainsi au nouveau régime instauré par la loi du 22 juillet 2023, qui permet désormais à « la personne publique », après simple « avis d’une commission administrative, placée auprès du Premier ministre, compétente en matière de réparation des préjudices consécutifs aux spoliations de biens intervenues du fait des persécutions antisémites »[5], de restituer des biens spoliés, intégrés au domaine public de l’État.
Ce régime est décrit et perçu comme un « régime dérogatoire » au principe d’inaliénabilité des biens relevant du domaine public[6]. En effet, avant l’adoption de ce texte, les victimes de spoliations ou leurs ayants-droit qui revendiquaient la restitution d’une oeuvre spoliée intégrée aux collections nationales se voyaient systématiquement opposer ce principe d’inaliénabilité.
Ainsi, la restitution et la « remise », en février 2022, de quinze œuvres intégrées aux collections nationales, n’a été rendue possible que par l’adoption le 21 février 2022 de la loi n°2022-218. Celle-ci a permis, pour la première fois depuis l’après-guerre, la sortie d’œuvres appartenant au domaine public et leur restitution ou « remise » aux ayants droit de leurs propriétaires légitimes, ayants-droit de Nora Stiasny, Armand Isaac Dorville, Georges Bernheim et David Cender, victimes de spoliations.
En application de la loi du 22 juillet 2023 et du décret du 5 janvier 2024, un tel recours à la loi ne sera désormais plus nécessaire, raison pour laquelle la notion de « restitution » occupe désormais une place importante au sein des missions de la CIVS, décrites de façon générale à l’article 2.I. alinéa 3 : « Elle émet, dans les conditions prévues par le présent décret, un avis sur l’existence d’une spoliation et les circonstances dans lesquelles elle est intervenue, ainsi que, le cas échéant, sur la détermination des personnes susceptibles d’être regardées comme ayants droit de la victime. Cet avis porte également sur les mesures de réparation, de restitution ou d’indemnisation appropriées ».
2. Un traitement différencié selon le statut des biens culturels envisagés
Le décret du 10 septembre 1999, modifié par décret n°2018-829 du 1er octobre 2018, n’opérait aucune distinction entre les biens culturels et chargeait indifféremment la CIVS de « proposer au premier ministre, de sa propre initiative ou à la demande de toute personne concernée, toute mesure nécessaire de restitution ou, à défaut, d’indemnisation, en cas de spoliations de biens culturels intervenues du fait de législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation, notamment lorsque ces biens ont été intégrés dans les collections publiques ou récupérés par la France après la Seconde Guerre mondiale et confiés depuis lors à la garde des musées nationaux »[7].
Le principal apport du décret du 5 janvier 2024 est de préciser les contours de la mission de la CIVS en tenant compte des spécificités de chaque type de biens culturels, envisagés successivement à l’article 17.
Les biens culturels sont donc répartis en trois catégories :
- Les biens culturels faisant partie soit du domaine public mobilier de la personne publique[8] soit des collections des musées de France appartenant aux personnes morales de droit privé à but non lucratif, acquis par dons et legs ou avec le concours de l’État ou d’une collectivité territoriale (Article 17, 2°) ;
- Les biens culturels récupérés, inventoriés et mis en dépôt en application du décret du 30 septembre 1949, c’est-à-dire les MNR (Article 17, 3°) ;
- Les autres biens culturels, c’est-à-dire dans la plupart des cas les biens se trouvant en mains privées (Article 17, 1°).
En application du nouveau décret, lorsqu’elle est saisie d’une demande concernant un bien culturel, la CIVS doit d’abord et dans tous les cas « émettre un avis sur l’existence d’une spoliation et les circonstances dans lesquelles elle est intervenue ».
C’est au stade des réparations proposées par la CIVS que la distinction s’opère désormais.
Dans le premier cas, celui d’un bien se trouvant dans les collections publiques ou assimilées, la commission émet un avis « aux fins de restitution [du bien] à son propriétaire ou à ses ayants droit ». Il s’en infère logiquement que dès lors que la CIVS constate l’existence de la spoliation, elle est tenue de préconiser la restitution du bien considéré, sans pouvoir proposer à la place une mesure d’indemnisation.
Cette solution présente une certaine logique dès lors que les œuvres appartenant aux collections publiques sont parfaitement identifiées et inventoriées et qu’en conséquence, leur restitution ne devrait jamais être impossible. Or, le décret de 1999 n’envisageait les indemnisations qu’« à défaut » de pouvoir restituer les biens spoliés.
Toutefois, il faut noter qu’en application de l’article R.115-8 du code du patrimoine, et après réception de l’avis de la CIVS, la personne publique peut décider de restituer le bien spolié ou convenir, « en accord avec le propriétaire ou ses ayants-droit, d’autres modalités de réparation conformément au troisième alinéa de l’article L.115-2 ». Cette souplesse, qui laisse la place à une « solution juste et équitable » et librement négociée entre les parties doit être saluée.
L’avis rendu par la CIVS concernant ces biens du domaine public doit être transmis à la personne propriétaire, et la CIVS doit informer le Premier ministre et le cas échéant, le ministre chargé de la Culture (Article 21).
Dans le deuxième cas, celui des MNR, la commission se prononce « en vue de leur restitution ou, à défaut, de toute mesure de réparation appropriée ».
Cet avis doit être transmis au Premier ministre, au ministre chargé de la Culture et au ministre chargé des Affaires étrangères (Article 21). La communication de l’avis à la personne propriétaire n’est cette fois pas expressément prévue mais l’on peut supposer que cette hypothèse est couverte par l’article 12, qui impose communication de l’avis aux demandeurs et aux ayants-droit identifiés.
En ce qui concerne les biens culturels intégrés au domaine public ou assimilés et les MNR, le dernier apport notable du décret concerne la possibilité pour la CIVS de se prononcer sur toutes les spoliations intervenues entre le 30 janvier 1933 et le 8 mai 1945, sur le territoire français comme sur les territoires sous contrôle de l’Allemagne nazie.
Enfin, en ce qui concerne les autres biens culturels, c’est-à-dire les biens culturels se trouvant en mains privées, la commission se prononce uniquement « en vue de la réparation des préjudices consécutifs à cette spoliation ».
Il nous semble donc, dans ce cas précis, que la CIVS ne doit pas pouvoir préconiser la restitution des œuvres, ce qui serait parfaitement cohérent compte-tenu du fait que l’État ne peut décider de restituer une oeuvre qui n’est pas en sa possession.
Les termes du nouveau décret nous semblent exclure qu’une telle position soit adoptée à nouveau à l’avenir.
II. Une rédaction floue, qui s’intègre de manière hétérogène au cadre juridique préexistant
Si l’on peut saluer la clarification des missions de la CIVS en matière de biens culturels, force est de constater toutefois que la rédaction du décret du 5 janvier 2024 n’est pas d’une grande clarté.
Il est ainsi regrettable que parmi les nombreux textes visés par ce décret du 5 janvier, ne soient pas mentionnés la déclaration de Londres du 5 janvier 1943, dont il marque le quatre-vingt-unième anniversaire, ou l’ordonnance du 21 avril 1945, qui constitue pourtant le seul outil juridique permettant la restitution judiciaire des biens spoliés (1).
Par ailleurs, la référence à des périodes de spoliations distinctes en fonction des biens envisagés n’est pas de nature à simplifier l’appréhension du texte par les victimes de spoliations et leurs ayants-droit, créant une confusion sur l’étendue de leurs droits (2).
1. L’absence de référence à l’ordonnance du 21 avril 1945
Ni la loi cadre relative à la restitution des biens culturels spoliés, ni le décret du 5 janvier 2024 ne font référence dans leurs visas à l’ordonnance du 21 avril 1945, dont l’importance est pourtant reconnue dans l’étude d’impact ayant précédé la loi cadre.
Cette ordonnance du 21 avril 1945 n’avait pas non plus été prise en compte en 1999, lors de la création de la CIVS.
Cette absence pouvait s’expliquer à l’époque par la redécouverte récente des spoliations, après près de quarante années d’oubli, mais elle se justifie d’autant moins aujourd’hui qu’au cours des débats parlementaires précédant l’adoption de la loi cadre du 22 juillet 2023, Madame Rima Abdul Malak, alors ministre de la Culture, se félicitait de ce que « Grâce au travail des chercheurs et des historiens, grâce à nos archives et aux enquêtes menées par les familles elles-mêmes, notre connaissance de cette période est de plus en plus importante et précise ».
Si la CIVS, du fait de son statut de commission administrative, s’est déclarée incompétente pour appliquer les dispositions de l’ordonnance du 21 avril 1945 et constater la nullité d’un acte de disposition[9], la référence à ce texte paraît fondamentale, même d’un point de vue purement symbolique.
D’ailleurs et dans la mesure où l’ordonnance de 1945 détaille précisément les cas dans lesquels doit être reconnue l’existence d’une spoliation, l’intérêt d’y faire référence est également pratique[10].
Il est ainsi regrettable que ne soit pas citée la nécessité, pourtant identifiée dans l’ordonnance de 1945, de permettre aux personnes spoliées « par une procédure aussi rapide et peu coûteuse que possible » « de rentrer légalement en possession de leurs biens, droits ou intérêts ». Ce rappel ne serait pas superflu compte-tenu des délais auxquels sont fréquemment confrontés les requérants, les articles R.511-3 et suivants du code du patrimoine n’imposant le respect de certains délais que pour les demandes relatives à des biens culturels intégrés aux collections publiques.
Il est légitime dès lors de s’interroger sur cette absence, qui pourrait s’expliquer par le fait que l’ordonnance de 1945, dans la lignée de la déclaration de Londres et de l’ordonnance du 12 novembre 1943, pose comme principe fondamental celui de la nullité de plein droit des actes de spoliations intervenus pendant l’Occupation.
Au sens de l’ordonnance, doivent être considérés comme de mauvaise foi à l’égard de la victime de la spoliation, l’ensemble des acquéreurs successifs de biens spoliés.
C’est dire qu’une application stricte de ce texte conduirait à considérer que les biens actuellement inscrits dans les collections publiques n’ont en réalité jamais pu être valablement intégrés au domaine public de l’État.
Si sur ce point l’étude d’impact du projet de loi restitution[11] estimait que seule une décision judiciaire, constatant la spoliation et donc la nullité de l’acte de disposition, peut permettre la sortie d’un bien des collections publiques sans passer par une loi de déclassement, il nous semble que cette appréciation n’est pas conforme à l’esprit de l’ordonnance du 21 avril 1945, qui pose le principe d’une nullité « de plein droit », ni à celui de la déclaration de Londres du 5 janvier 1943 aux termes de laquelle :
« La déclaration s’applique à l’ensemble de la France, aussi bien à la zone qui a été occupée dès l’armistice qu’à l’ancienne zone non occupée. Elle vise aussi bien les actes de dépossession dont les Allemands se sont rendus coupables que ceux opérés par le Gouvernement de Vichy. Elle permet de déclarer nuls non seulement les actes qui ont, directement ou indirectement, profité à l’Allemagne ou à ses complices, mais tous ceux qui ont été accomplis sous leur pression ou inspiration. Elle s’applique à toutes les espèces de spoliation, depuis la saisie brutale et sans compensation de biens, droits et intérêts de toute nature jusqu’aux transactions en apparence volontaires, auxquelles ne manque aucune des formes légales.
Il est impossible de prévoir aujourd’hui les différents modes d’application de la présente déclaration, mais dès maintenant les Gouvernements alliés parties à la déclaration et le Comité national français affirment leur solidarité et s’engagent à collaborer pour rechercher les actes de spoliation et les priver de tout effet. »
En tout état de cause, force est de constater que la loi restitution comme le décret du 5 janvier 2024 optent pour des formules qui ne s’intègrent pas parfaitement dans le cadre fixé par l’ordonnance du 21 avril 1945, ce qui ne manque pas de susciter des inquiétudes pour l’application de ces différents régimes, dès lors qu’une requête devant la CIVS est souvent le préalable d’une demande devant les juridictions civiles pour la restitution d’un bien identifié entre des mains privées.
Madame Béatrice Gosselin, Sénatrice, rapporteure, avait d’ailleurs souligné lors de l’examen du projet de loi par la commission mixte paritaire qu’il y avait « un intérêt à créer une continuité entre le présent projet de loi et cette ordonnance [du 21 avril 1945], dans la mesure où c’est sur son fondement qu’un juge peut aujourd’hui annuler l’entrée dans les collections publiques d’un bien culturel et ordonner sa restitution. Cela permet donc de lier les deux voies de restitution possibles ».
2. La question des périodes de spoliation
La loi du 22 juillet 2023 comme le décret du 5 janvier 2024 font références à des délais assez obscurs, dont l’articulation avec les délais prévus par l’ordonnance du 21 avril 1945 apparaît problématique.
En effet, l’ordonnance du 21 avril 1945 s’applique aux « actes de disposition accomplis en conséquence de mesures de séquestre, d’administration provisoire, de gestion, de liquidation, de confiscation ou de toutes autres mesures exorbitantes du droit commun en vigueur au 16 juin 1940 et accomplis, soit en vertu des prétendus lois, décrets et arrêtés, règlements ou décisions de l’autorité de fait se disant gouvernement de l’Etat français, soit par l’ennemi, sur son ordre ou sous son inspiration ».
Ainsi, l’ordonnance du 21 avril 1945 s’applique à compter du 16 juin 1940 (démission de Paul Reynaud au profit de Philippe Pétain, chargé de former un nouveau gouvernement), à toutes les spoliations accomplies en application des normes issues du gouvernement de Vichy ou par l’ennemi.
Le décret du 10 septembre 1999 avait retenu les « spoliations de biens intervenues du fait des législations antisémites prises, pendant l’Occupation, tant par l’occupant que par les autorités de Vichy » ce qui correspondait peu ou prou aux mêmes délais.
Pour les MNR et les biens inscrits dans les collections nationales et assimilées, le décret de 2024 vise désormais : « les biens culturels susceptibles d’avoir été spoliés entre le 30 janvier 1933 et le 8 mai 1945 ». Ce délai élargi ne pose pas de difficultés puisqu’il intègre la période envisagée par l’ordonnance de 1945.
Cependant, pour les autres biens culturels, c’est-à-dire ceux se trouvant en mains privées, le décret du 5 janvier vise « les biens culturels susceptibles d’avoir été spoliés du fait des persécutions antisémites perpétrées tant par l’Etat français entre le 10 juillet 1940 et le 24 août 1944 que par l’occupant en vue de la réparation des préjudices consécutifs à cette spoliation ».
La même période est retenue pour les spoliations concernant l’ensemble des autres biens (non-culturels).
La définition de cette période n’est pas claire et semble imposer de différencier suivant que les biens ont été spoliés du fait des persécutions antisémites perpétrées par le régime de Vichy (définit comme le régime en place entre le 10 juillet 1940, correspondant au vote des pleins pouvoirs à Philippe Pétain, et le 24 août 1944, date du dernier journal officiel du régime de Vichy) ; ou du fait des persécutions antisémites perpétrées par l’occupant (l’Occupation pouvant être datée à partir de l’armistice signée le 22 juin 1940).
La première remarque qu’inspire ce nouveau délai est qu’il aurait été plus simple et nettement plus clair de conserver la rédaction de l’ordonnance de 1999 « pendant l’Occupation ».
Par ailleurs, en cas de saisine successive de la CIVS et d’une juridiction chargée de se prononcer en application de l’ordonnance du 21 avril 1945, la CIVS pourrait estimer qu’il n’y a pas spoliation car l’acte de disposition serait intervenu avant le 22 juin 1940 ou avant le 10 juillet 1940, tandis que le magistrat saisi au fond devrait, lui, reconnaître la spoliation à partir du 16 juin 1940.
Enfin, la raison pour laquelle le délai allongé prévu pour les MNR et pour les biens inscrits dans les collections publiques ou assimilées n’a pas été également appliqué aux autres biens culturels ne nous apparaît pas clairement.
En tout état de cause, cette situation ne contribue pas à dissiper l’opacité dont est empreinte la CIVS ni à simplifier, pour le grand public, la compréhension des mécanismes en oeuvre.
III. Des changements finalement mineurs et un manque de prise en compte de l’expérience passée
Alors que la CIVS célèbre ses vingt-cinq ans d’existence, les quelques avancées positives consacrées par le décret (1) ne modifient finalement pas substantiellement son fonctionnement, à l’exception du cas des biens culturels, dénotant une incapacité à faire la synthèse de l’expérience acquise et à solutionner les problèmes identifiés (2).
1. Quelques bonnes idées…
En premier lieu, il faut noter que la loi du 22 juillet 2023 a été l’occasion de mentionner pour la première fois la CIVS dans un texte législatif et non uniquement dans des textes réglementaires, comme c’était le cas depuis sa création en 1999. Or, comme le soulignait Monsieur Marc Laménie dans un rapport commandé par la commission des finances et livré en juin 2018, il est important que la CIVS ne soit pas uniquement soumise à une volonté politique. La mention de la CIVS dans un texte législatif lui assure plus de stabilité et de pérennité, quand bien même elle reste une commission rattachée aux services du Premier ministre.
Parmi les quelques changements opérés par le nouveau décret, le traitement différencié des biens culturels en fonction de leur statut – en dehors des notions de délais – nous semble offrir quelques raisons d’espérer des changements positifs et concrets dans la doctrine de la CIVS.
Ainsi, dans une affaire récente, la CIVS a reconnu la spoliation dont avait été victime l’aïeule des requérants mais n’a pas préconisé d’indemnisation, au motif que l’oeuvre avait été répertoriée dans un catalogue raisonné comme faisant partie d’une « collection particulière ». La CIVS a considéré qu’il fallait identifier les possesseurs actuels de cette oeuvre en vue de sa restitution.
Une telle solution ne semble plus pouvoir prévaloir en application du nouveau décret, qui ne mentionne pas que la CIVS puisse recommander la restitution d’une oeuvre en dehors des cas où celle-ci se trouve dans les collections publiques ou est un MNR.
Si notre interprétation est correcte, cette évolution doit être saluée car la solution antérieurement retenue par la CIVS conduit à des situations de blocage, l’État n’étant évidemment pas en mesure de contraindre des propriétaires privés de restituer une oeuvre, quand bien même la CIVS aurait reconnu la spoliation. Des victimes de spoliation peuvent ainsi se voir refuser toute indemnisation, alors même qu’aucune restitution n’est possible dans les faits, situation qui se justifie d’autant moins qu’il est de pratique courante à la CIVS de recueillir de la part des requérants un engagement formel de rembourser les indemnités reçues en cas de restitution ultérieure.
De la même manière, le traitement à part des MNR pourrait mener à des réflexions intéressantes sur leur statut, en permettant de prendre en compte leurs spécificités puisque l’histoire a démontré qu’il pouvait parfois s’agir de biens qui n’ont pas été spoliés[12]. Les recherches menées à l’occasion des requêtes présentées à la CIVS pourront sans doute enrichir notre connaissance de ces quelques 2.000 œuvres confiées à la garde des musées nationaux.
L’extension par la loi cadre de 2023 des possibilités de restitutions des biens culturels intégrés aux collections nationales ou assimilées lorsqu’ils ont été spoliés en dehors de France mais dans des territoires contrôlés par l’Allemagne nazie, met également fin – pour les seules œuvres intégrées aux collections publiques toutefois – à une incertitude préjudiciable.
Il faut encore noter que ce décret accorde une plus grande place aux requérants, qui peuvent désormais être entendus systématiquement à condition d’en faire la demande, et non plus seulement lors des séances collégiales (Article 8) et qui disposent désormais d’un délai de deux mois au lieu d’un pour solliciter un réexamen de leur dossier par la formation collégiale, après réception du premier avis rendu par le Président seul (Article 11).
L’article 16 du décret impose également que les rapports d’activité établis annuellement par la commission et remis au Premier ministre soient désormais rendus publics. Dans les faits, cette nouvelle disposition ne fait qu’acter une situation déjà bien établie puisque tous les rapports d’activité de la CIVS depuis 2001 sont disponibles sur son site internet, mais cette précision semble dénoter d’une certaine volonté d’évoluer vers davantage de transparence, ce qui ne pourrait qu’être positif.
2. …mais une occasion manquée de tirer les enseignements de 25 années de pratique
Les quelques apports du décret du 5 janvier ne permettent malheureusement pas d’oublier les nombreux points sur lesquels aucun enseignement ne semble avoir été tiré des 25 années d’expérience de la CIVS.
Le décret n’a notamment pas permis de départir la CIVS de sa réputation d’opacité, pourtant dénoncée depuis de nombreuses années.
En application de la loi du 22 juillet 2023, qui impose que les avis de la Commission soient rendus publics, l’article 22 du décret crée un article R.115-9 dans le code du patrimoine aux termes duquel « les avis de la commission pris en application des dispositions de la présente section sont publiés sur son site internet, dans un délai d’un mois à compter de l’intervention de la décision prise par la personne publique en application de l’article R. 115-7 », c’est-à-dire les décisions qui concernent les biens culturels des collections publiques.
L’article 23 crée quant à lui un article R.451-25-1, qui impose la même obligation, mais sans conditions de délais, pour les avis concernant les biens des collections des musées de France appartenant aux personnes morales de droit privé à but non lucratif, acquis par dons et legs ou avec le concours de l’Etat ou d’une collectivité territoriale.
Cette obligation de publication ne concerne donc que les avis de la CIVS relatifs à la restitution de biens culturels intégrés aux collections publiques ou assimilées, et aucune disposition d’ordre général n’impose à la CIVS de publier systématiquement ses avis – dont beaucoup ne concernent pas du tout les biens culturels.
Pour le moment, seules neuf recommandations, toutes postérieures à juillet 2020, ont été publiées sur le site de la CIVS. Le décret du 5 janvier 2024 n’aura donc remédié que de façon très partielle à cette situation regrettable, qui empêche les requérants et le grand public d’avoir une vision claire de la doctrine de la CIVS.
Il faut pourtant noter que d’autres commissions dans le monde sont plus transparentes et publient leurs décisions. C’est le cas notamment de la commission anglaise (The Spoliation Advisory Panel), de la commission autrichienne (Kunstrückgabebeirat) et de la commission hollandaise (Adviescommissie Restitutieverzoeken Cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog).
La transparence, que seule permettrait une publication très large des recommandations de la CIVS, est fondamentale pour la cohérence et le contrôle de son action, qui est parfois soumise à un certain arbitraire.
Les avis de la CIVS démontrent en effet régulièrement des incohérences, notamment en ce qui concerne la prise en compte du droit des régimes matrimoniaux ou les règles de dévolution successorale. Dans plusieurs décisions, la CIVS a pu limiter le droit d’agir au nom du spolié à ses seuls héritiers, à l’exclusion des légataires universels, décision que rien ne semble justifier dans la mesure où le décret de 1999, qui n’a pas été modifié sur ce point, ouvre à tous les « ayants-droit » des personnes spoliés la possibilité de déposer une requête.
Ce décret, qui consacre somme toute fort peu de changements en dehors de ceux induits par l’adoption de la loi du 22 juillet 2023, est donc une occasion manquée de prendre en considération les enseignements de l’histoire de la CIVS, à un moment où d’autres pays européens se dotent pour la première fois de commissions, processus au sein duquel la France aurait pu faire figure de modèle.
[1] Rose Valland était attachée de conservation des musées nationaux au musée du Jeu de Paume pendant la guerre. Restée en poste malgré le danger – le musée servait de lieu de triage aux nazis pour les œuvres spoliées – elle a entrepris un travail minutieux et clandestin de collecte d’informations et de recollement qui a permis après-guerre de récupérer de nombreuses œuvres d’art pillées et d’en restituer certaines à leurs propriétaires légitimes.
[2] Hector Feliciano, Le Musée disparu (titre original, El Museo desaparecido), Éditions Galimard, Folio
[3] Article 4 du décret du 5 janvier 2024 et article 3 du décret du 10 septembre 1999
[4] Article 7 du décret du 5 janvier 2024
[5] Article L.115-3 du code du patrimoine
[6] Article L.3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. »
[7] Article 1-1 du décret du 10 septembre 1999
[8] Article L.2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques
[9] Le 17 mai 2021, dans une affaire concernant la spoliation de la famille Dorville (requête 24582), la CIVS a rendu un avis en ces termes : « Il convient de rappeler que seul le juge judiciaire a reçu compétence pour statuer sur l’application de l’ordonnance du 21 avril 1945. Dès lors, la demande d’annulation des ventes aux enchères en cause, fondée sur l’application de ce texte, échappe à l’appréciation de la CIVS et ne peut être accueillie »
[10] Ordonnance n°45-770 du 21 avril 1945, portant deuxième application de l’ordonnance du 12 novembre 1943 sur la nullité des actes de spoliations accomplis par l’ennemi, articles 1 et suivants, articles 11 et 12
[11] Étude d’impact sur le projet de loi relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945, 18 avril 2023, pages 20 et suivantes
[12] Étude d’impact sur le projet de loi relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945, 18 avril 2023. Voir pour exemple https://www.pop.culture.gouv.fr/notice/mnr/MNR00146